Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) & EU Whistleblowing Richtlinie

Allgemeine Informationen zum Hinweisgeberschutzgesetz

1. Was ist der aktuelle Stand zum Hinweisgeberschutzgesetz und wann tritt es in Kraft?

Die am 16.12.2022 vom Bundestag beschlossene Fassung des Hinweisgeberschutzgesetzes (HinSchG) ist an der fehlenden Zustimmung des Bundesrats gescheitert. Anfang April hat die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss, der zwischen den Beteiligten vermitteln wird, angerufen. Der Vermittlungsausschuss hat am 09.05.2023 über das Hinweisgeberschutzgesetz verhandelt.
Der Bundestag hat das Hinweisgeberschutzgesetz am 11.05.2023 dann in geänderter Fassung beschlossen, der Bundesrat hat am 12.05.2023 ebenfalls dieser geänderten Fassung zugestimmt. Der Bundespräsident hat das Hinweisgeberschutzgesetz am 31.05.2023 verkündet, die Ausfertigung im Bundesgesetzblatt erfolgte am 02.06.2023

Ein im März von den Fraktionen der Regierungsparteien eingebrachter zweiter, nahezu identischer Gesetzesentwurf wurde am 30.03. kurz vor seiner zweiten und dritten Lesung und anschließenden Beschlussfassung von der Tagesordnung genommen. Wesentliche Änderung war, dass das Hinweisgeberschutzgesetz zunächst nicht für Beamte der Länder gelten würde, wodurch die Zustimmung des Bundesrates zum HinSchG nicht erforderlich gewesen wäre.

2. Was besagt das HinSchG im Kern?

Bestimmte Beschäftigungsgeber, d.h. Unternehmen und sonstige Institutionen, jedenfalls solche mit mehr als 50 Beschäftigten, und die öffentliche Hand haben Meldestellen zu errichten, die Meldungen entgegennehmen und Folgemaßnahmen ergreifen.

3. Welche Meldewege sieht das HinSchG vor?

Interne Meldekanäle müssen Meldungen in mündlicher oder in Textform ermöglichen. Mündliche Meldungen müssen per Telefon oder mittels einer anderen Art der Sprachübermittlung möglich sein. Auf Ersuchen des Whistleblowers ist für eine Meldung innerhalb einer angemessenen Zeit eine persönliche Zusammenkunft mit einer für die Entgegennahme einer Meldung zuständigen Person der internen Meldestelle zu ermöglichen.

Als Meldewege sind Briefkästen, E-Mail-Postfächer, Ombudsmänner, Telefon-Hotlines und digitale Hinweisgebersysteme vorgesehen.

Anonyme Meldungen sollen entgegengenommen und bearbeitet werden.

Die EU Whistleblowing Richtlinie und das deutsche Hinweisgeberschutzgesetz – Ein Vergleich

1. Die EU Whistleblowing Richtlinie

Die EU Whistleblowing Richtlinie (Richtlinie EU 2019/1937) schreibt in Art. 2 vor, dass Verstöße gegen Rechtsakte der Union gemeldet werden können, die folgende Bereiche betreffen:

• öffentliches Auftragswesen,
• Finanzdienstleistungen, Finanzprodukte und Finanzmärkte sowie Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung,
• Produktsicherheit und -konformität,
• Verkehrssicherheit,
• Umweltschutz,
• Strahlenschutz und kerntechnische Sicherheit,
• Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz,
• öffentliche Gesundheit,
• Verbraucherschutz,
• Schutz der Privatsphäre und personenbezogener Daten sowie Sicherheit von Netz- und Informationssystemen;
• Verstöße gegen finanzielle Interessen der Union i.S.v. Art. 325 AEUV (Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrige Handlungen)
• Verstöße gegen die Binnenmarktvorschriften und sonstige Verstöße gegen Unionsvorschriften über Wettbewerb und staatliche Beihilfen sowie Körperschaftssteuervorschriften

2. Das deutsche Hinweisgeberschutzgesetz

Mangels Kompetenz beschränkt sich die EU Whistleblowing Richtlinie auf Verstöße gegen Rechtsakte der Europäischen Union und Unionsrecht, empfiehlt den Mitgliedsstaaten jedoch eine Ausweitung auf Verstöße gegen nationales Recht.

Das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) folgt dieser Empfehlung und bezieht gem. § 2 HinSchG Meldungen in den Schutzbereich des Gesetzes ein, die deutsches Recht betreffen, unter anderem zu

• Verstößen, die strafbewehrt sind,
• Verstößen, die bußgeldbewehrt sind, soweit die verletzte Vorschrift dem Schutz von Leben, Leib oder Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dient,
• Sonstigen Verstößen gegen bestimmte Rechtsvorschriften des Bundes und der Länder sowie der EU
• Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (insb. Geldwäschegesetz),
• Produktsicherheit und -konformität,
• Sicherheit im Straßen-, See-, Luft und Eisenbahnverkehr,
• Umweltschutz
• Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der Energieeffizienz
• Lebensmittel- und Landwirtschaft
• Verbraucherrechte und Verbraucherschutzes
• Schutz der Privatsphäre in der Kommunikation
• Rechten von Aktionären von Aktiengesellschaften,
• Verstößen gegen das Vergaberecht,
• das für Körperschaften und Personenhandelsgesellschaften geltende Steuerrecht.

Das Gesetzgebungsverfahrens des Hinweisgeberschutzgesetzes finden Sie hier.

3. Wieso geht das Hinweisgeberschutzgesetz über die EU Whistleblowing Richtlinie hinaus?

Die EU Whistleblowing Richtlinie hat keine unmittelbare Rechtswirkung in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, verpflichtet diese aber, nationale Umsetzungsgesetze mit vorgegebenen Inhalten zu erlassen.

Die Mitgliedsstaaten haben dabei gewisse eigene Spielräume und dürfen über den Anwendungsbereich der EU Richtlinie hinausgehen. Die Vorschriften der EU Whistleblowing Richtlinie sind dabei jedoch als Mindeststandard zu verstehen.

Da es der Europäischen Union an der entsprechenden Kompetenz fehlt, konnte sie die Mitgliedsstaaten nicht dazu verpflichten, dass Meldungen über Verstöße gegen Recht der Mitgliedsstaaten (z.B. das deutsche Strafgesetzbuch) zwingend in den Anwendungsbereich der jeweiligen Hinweisgeberschutzgesetze der Mitgliedsstaaten fallen. Der deutsche Gesetzgeber nutzt die Spielräume der EU Whistleblowing Richtlinie und hat den Anwendungsbereich des HinSchG auf Verstöße gegen deutsches Recht ausgeweitet.

4. Warum wäre eine 1:1 Umsetzung der EU Whistleblowing Richtlinie problematisch?

Eine 1:1 Umsetzung der EU Whistleblowing Richtlinie durch den deutschen Gesetzgeber würde Meldungen strak erschweren. In einem solchen Fall wären hinweisgebende Personen nur dann geschützt, wenn die Meldungen Verstöße gegen EU Recht (siehe dazu hier) enthalten.

Interne Meldestellen müssten in einem solchen Fall mit der notwendigen Expertise ausgestattet sein, zu erkennen, ob der gemeldete Sachverhalt gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union verstößt.

Mitglieder der internen Meldestelle der betroffenen Beschäftigungsgeber müssten mithin vertiefte Kenntnisse über das Recht der Europäischen Union haben, um zu entscheiden, ob die Meldung in den Schutzbereich des Hinweisgeberschutzgesetzes fällt.

Diese Anforderung würde vor allem auch potentielle Whistleblower treffen, die bei einer nicht das EU Recht betreffenden Meldung keinen Schutz hätten.

5. Welche weiteren Gesetze schreiben bisher Hinweisgebersysteme vor?

Bislang sind deutsche Unternehmen nur selten gesetzlich verpflichtet ein Hinweisgebersystem zu betreiben.

Infolge strengerer aufsichtsrechtlicher Regelungen sind insbesondere Unternehmen der Finanzbranche zur Einrichtung und dem Betrieb von Hinweisgeberstellen verpflichtet (Kreditinstitute, Kapitalverwaltungsgesellschaften, Wertpapierdienstleistungsunternehmen und Versicherungsunternehmen). Auch das Geldwäschegesetz schreibt für bestimmte Unternehmen die Einrichtung von Hinweisgebersystemen vor.

Die bisherigen Vorschriften überlassen die konkrete Ausgestaltung des Hinweisgebersystem in weiten Teilen den betroffenen Unternehmen.

Das neue Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) verpflichtet seit Januar 2024 Unternehmen mit mehr als 1.000 Mitarbeitenden zur Einhaltung verschiedener Sorgfaltspflichten. Dazu gehört unter anderem auch die Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens. Das LkSG stellt an das Beschwerdeverfahren bereits erweiterte Anforderungen ähnlich denen des Hinweisgeberschutzgesetzes.

Hinweisgeberschutz in Deutschland – Eine Chronik

Schon im Februar 2012 veröffentlichte die SPD-Fraktion des deutschen Bundestages einen ersten Entwurf für ein deutsches Hinweisgeberschutzgesetz. Diesen Vorschlag aufgreifend, brachte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen eigenen Entwurf für ein Schutzgesetz für Whistleblower in den Bundestag ein. Dieser Entwurf sah jedoch kein eigenständiges Gesetz vor, sondern beinhaltete lediglich Änderungen für schon bestehende Gesetze . Beide Gesetzesentwürfe fanden nicht die erforderliche Mehrheit.

In den folgenden Jahren wurde Whistleblowing schließlich auf EU-Ebene zum Thema. Am 23.10.2019 unterzeichneten EU-Parlament und Rat die Richtlinie (EU) 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden. Sie trat am 16. Dezember 2019 in Kraft. Diese sogenannte EU-Whistleblowing Richtlinie verpflichtete die EU-Mitgliedsstaaten, sie bis zum 17. Dezember 2021 in nationales Recht umzusetzen.

Im Jahr 2020 brachte das Bundesministerium der Justiz und Verbraucherschutz unter Justizministerin Christine Lambrecht einen Referentenentwurf für ein deutsches Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) in den Bundestag ein. Dieser scheiterte aufgrund von Uneinigkeiten in der damaligen Koalition von CDU/CSU und SPD. In dieser Legislaturperiode erfolgte kein weiterer Versuch zur Umsetzung der Richtlinie.

Nachdem 24 Mitgliedsstaaten – darunter auch Deutschland – die Richtlinie nicht bis zum Fristablauf umsetzten, hat die Europäische Kommission am 27. Januar 2022 ein Aufforderungsschreiben an die betroffenen Mitgliedsstaaten versendet und Vertragsverletzungsverfahren gegen die säumigen Länder eingeleitet.

Im Juli 2022 beschloss die Bundesregierung einen Regierungsentwurf, welcher im Dezember 2022 vom Bundestag verabschiedet wurde. Diese Version des HinSchG enthielt auch Regelungen, die für Beamte der Bundesländer und Kommunen gelten sollte. Durch diese Regelungen unterlag der gesamte Gesetzesentwurf einem Zustimmungsvorbehalt durch den Bundesrat. Der Bundesrat verweigerte jedoch am 10.02.2023 seine Zustimmung zum HinSchG. Da keiner der Beteiligten den Vermittlungsausschuss anrief, scheiterte das Hinweisgeberschutzgesetz jedoch vorerst.

Am 17. März 2023 startete der Bundestag ein neues Gesetzgebungsverfahren, um das Hinweisgeberschutzgesetz zu verabschieden. Um die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates zu umgehen, wurde der Gesetzesentwurf des "neuen" HinSchG - bei ansonsten weitestgehend übereinstimmendem Inhalt in zwei Entwürfe jeweils für Unternehmen und Landesbehörden aufgeteilt. Die einzige Änderung neben dieser Aufteilung ist, dass das „neue“ Hinweisgeberschutzgesetz eine Umsetzungsfrist von nur einem Monat statt bisher drei Monate vorsieht. Es ist anzunehmen, dass diese Verkürzung der Umsetzungsfrist auf den bisherigen Verzögerungen beruht und dem Zweck dient, das laufende Vertragsverletzungsverfahren der EU gegen die Bundesrepublik Deutschland schnellstmöglich zu beenden. Der Rechtsausschuss hat am 27. März eine Beschlussempfehlung für die beiden Entwürfe vorgelegt und empfiehlt - mit den Stimmen der Regierungskoalition - die Annahme der vorgelegten Gesetzesentwürfe. Der Bundestag hatte die Gesetzesentwürfe in seine Tagesordnung für den 30.03.2023 aufgenommen. Diese wurden allerdings im Laufe der Sitzung am 30.03.2023 von der Tagesordnung abgesetzt.

Am 05.04.2023 hat die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss zum ersten Entwurf des Hinweisgeberschutzgesetzes angerufen. Der Vermittlungsausschuss hat am 09.05.2023 über das Hinweisgeberschutzgesetz verhandelt. Nähere Informationen zum Vermittlungsverfahren und der Arbeitsweise des Vermittlungsausschusses erhalten Sie auf der Website des Vermittlungsausschusses. Wesentliche Änderungen waren die Verkürzung der Umsetzungsfrist von drei Monate auf einen Monat, sodass das HinSchG schon Mitte Juni in Kraft treten wird und das Entfernen, der im Dezember 2022 in den Gesetzesentwurf aufgenommenen Pflicht auch anonyme Meldungen entgegenzunehmen. Nach dem HinSchG verpflichtete Unternehmen müssen also keine anonymen Meldungen entgegen nehmen.

Der Bundestag hat die geänderte Fassung am 11.05.2023 des Hinweisgeberschutzgesetzes beschlossen, der Bundesrat hat dem Gesetz am 12.05.2023 zugestimmt. Die Ausfertigung des Hinweisgeberschutzgesetzes durch den Bundespräsidenten erfolgte am 31.05.2023, die Verkündung im Bundesgesetzblatt am 02.06.2023. Am 02.07.2023 ist das Hinweisgeberschutzgesetz in Kraft getreten. Es galt zunächst nur für Bschäftigungsgeber mit mindestens 250 Mitarbeitenden und sonstige in § 12 Abs. 3 HinSchG genannte Beschäftigungsgeber. Seit dem 17.12.2023 gilt die Pflicht des HinSchG zur Einrichtung und Betrieb einer internen Meldestelle auch für private Beschäftigungsgeber mit mindestens 50 Mitarbeitenden.